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지방분권 문제
 
새만금일보 기사입력  2018/05/10 [10:02]

지방분권 강화 방침에 대해 대체적으로 환영하는 분위기다. 반면 우려되는 점이 있다. 바로 재정이다. 정부는 재정 격차를 완화하기 위해 재정조정제도를 신설한다고 밝혔다. 그러나 각 지역의 이해관계에 따라 기준을 정하는 데 갈등이 생길 가능성이 크다.

권한이 확대된다는 것은 그만큼 책임도 커진다는 것이다. 지방정부 운영을 제대로 하지 못하면 오히려 역효과가 날 가능성이 높다. 지방분권이 실현될 경우 지역 언론의 역할과 책임도 더 커진다. 권력이 강화되는 만큼 그 권력을 제대로 감시하지 못한다면 지방분권이 오히려 주민들에게 피해를 주게 된다.

진정한 지방분권을 실현하기 위해서는 재정분권이 중요하다. 모든 걸 법률로 위임하면 안 된다. 주민들에게 부담을 주는 것과 관련해서는 법률로 정해서 법률의 범위 내에서 해야 한다. 자치세의 세목과 세율, 징세 방법을 조례로 제정하는 것도 중요하다.

지방분권은 광역·기초 지방자치 단체가 중앙 정부의 권한과 자원을 나눠 갖는 일이다. 지방자치의 실시가 반드시 지방분권의 실행으로 이어지는 것은 아니다. 여전히 한국의 권력 보유 형태는 중앙 집권적이다. 중앙 집권적인 행·재정 제도가 지방자치 단체의 권한과 자원을 인정하지 않고 있다.

지방자치가 시행되고 있지만 권한이 없는 지방자치는 무의미하다. 지방자치 부활 초기부터 국가기능 배분과 행정사무 재배분의 필요성이 제기됐다. 중앙 정부는 일부 정부 사무를 지방으로 이양하기 시작했다. 본격적인 이양은 지방 자치를 강조했던 김대중 정부에서부터 시작되었다. 당시 1,011개의 중앙정부 사무를 지방 정부로 이양했다.

그 뒤 2000년부터 지방분권 운동이 본격적으로 전개되기 시작했다. 2000년 9월 부산에서 관련 시민 단체들이 중심이 되어‘지방분권 부산운동본부’가 결성되었다. 이후 대구, 광주, 대전 등 각 지역의 운동 본부가 결성되어 2002년 전국 규모의‘지방분권 국민운동’이 발족했다.

노무현 정부는 후기에 들어 점차 지방 분권보다 균형 발전을 더 중시하면서 공공 기관 이전 등에 매진하는 경향을 보였다. 이명박 정부는 지방분권, 균형 발전을 행정구역 개편과 광역권 발전 계획 등으로 대체했다. 행정구역 개편 문제는 지방분권에 오히려 역행한다는 지적을 받으며 아직 결론이 나지 않은 상태다.

지방사무와 지방재정의 비율은 분권 선진국들의 수준인 40% 정도가 되어야 한다. 이를 위해서는 위임 사무와 보조금 제도의 정비를 포함한 분권화 정책들이 지속적으로 추진되어야 할 필요가 있다. 중앙 정부와 지방 정부는 역할과 책임을 명확하게 분담하고 그에 따라 사무를 합리적으로 재배분해야 한다.

지방 분권의 또 하나의 핵심은 재정분권이다. 재정분권 없는 지방자치는 사상누각(沙上樓閣)일 뿐이다. 중앙 정부의 보조금 제도를 정비하는 것이 필수적이다. 보조금은 중앙 정부의 위임 사무 체제를 유지·가능하게 하는 수단이다. 열악한 지방 정부의 재정 상태에서는 중앙 정부에 대한 의존도를 높이는 요인이 될 수밖에 없다.

보조금의 규모를 축소하는 한편 보조금 지급 방식을 바꿔야 한다. 현재와 같은 개별 보조금이 아닌 포괄 보조금으로 변경하고, 더 나아가 모든 보조금을 교부금화 하는 방안을 강구해야 한다. 국세와 지방세의 세원 배분 비율도 현재의‘80:20’에서‘60:40’으로 바꾸는 것이 반드시 필요하다.

지방분권은 자치분권을 가리킨다. 자치분권은 분권주의의 가장 발전된 형태이다. 우리나라도 이러한 의미의 지방분권에 입각하고 있다. 지방자치(地方自治,local self-government)는 민주주의와 지방분권을 기반으로 하는 행정 형태다. 일정한 지역을 기초로 하는 단체나 일정한 지역의 주민 자신이 선출한 기관을 통해서 그 지방의 행정을 처리하는 제도를 말한다.

자치 단체는 행정 조직에서 지방 분권적 조직에 속한다. 국가의 행정은 국가 기관 그 자체에 의하여 처리되는 것이 있다. 그리고 독립된 지방자치 단체를 만들어 지방자치 단체로 하여금 그것을 처리하게 하는 것도 있다. 따라서 국가기관 그 자체에 의해 행해지는 행정을‘관치행정’(官治行政)이라 한다. 지방자치 단체에 의해 행해지는 행정은‘지방자치’라고 한다.

관치행정과 중앙집권, 자치행정과 지방분권은 대체로 동의이어(同意異語)를 의미하고 있다. 지방 자치제는 본질적으로 지방자치 단체에 대한 국가의 감독과 통제에 자유로울 수 없다. 그러나 지방자치 단체는 국가와는 별개의 법인격을 가지며 자율적으로 지방행정을 처리한다.

그러므로 지방자치의 본질상 자치행정에 대한 국가의 관여는 가능한 한 배제하는 것이 바람직하다. 그러나 지방자치도 국가적 법질서의 테두리 안에서만 인정되는 것이다. 지방행정도 중앙행정과 마찬가지로 국가행정의 일부다. 지방자치 단체가 어느 정도 국가적 감독·통제를 받는 것은 불가피하다.

민주 국가에서는 중앙 정부와 지방 자치 단체는 서로 행정 기능과 행정 책임을 분담하면서 중앙행정의 효율성과 지방행정의 자주성을 조화시킨다. 국민의 복리 증진이라는 공동 목표를 향하여 협력하는 협력관계에 있어야 한다. 지방자치 단체에 대한 국가의 감독·통제에는 입법적 통제·행정적 통제·사법적 통제로 나뉜다.

지방자치나 지방분권에 대한 인식은 아직도 매우 낮다. 분권은 국가권력을 나누는 것을 말한다. 국가권력은 입법·사법·행정으로 나누는 수평적 분권과 중앙과 지방으로 나누는 수직적 분권이 있다. 수직적 분권 안에는 일정한 지역에 자치권을 나눠주는 지방자치의 문제도 포함돼 있다.

문제는 모든 권력과 중요한 행정 수단들을 국가가 독점하고 있다는 점이다. 지방자치는 일정 지역에 자치권을 부여하는 것이 핵심이다. 자치만 가지고는 국가권력 독점의 폐해를 청산할 수 없다. 보다 적극적으로 국가와 광역단위의 행정 차원에서 국가권력의 합리적 배분이 이루어져야 한다.

(정복규 기자)


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기사입력: 2018/05/10 [10:02]  최종편집: ⓒ 새만금일보